主编推荐

《党员、与党争:1924—1949年中国国民党的组织形态》是从组织角度考察国民党为什么会失败

● 建党伊始：从“以俄为师”到“容共”“容国”

● 从孙中山时代起，就存在乎视组织建设的隐患

● 党派纷争：CC系、力行社、政学系、三青团……

● “清党”蜕变后，由革命党向执政党转型

● 组织形态：“以党统政”，“以军统党”

● 基础薄弱：城市有党，农村无党

目录

●章 以俄为师

一 改进与改组 / 1

二 三民主义为体，俄共组织为用 / 11

第二章 知识青年与国民党

一 党员的社会构成 / 28

二 基层组织的实态 / 41

第三章 从“容共”到“容国”

一 国共对相互关系的表述 / 52

二 口号的魔力 / 62

三 上层国民党，下层共产党 / 79

第四章 裂变：全代会与党统之争

一  粤“二大”与沪“二大” / 95

二  中央特别委员会 / 105

三  改组派与“三大” / 112

四  扩大会议与很好会议 / 117

五 “四大”的分合 / 126

六  蒋汪合作与“五大” / 131

第五章 蜕变：革命党向执政党转型

一 清党与逆淘汰 / 142

二 党民关系与阶级基础 / 152

第六章 工人、资本家与国民党

一 劳资纠纷案例 / 171

二 劳方、资方与党方 / 175

三 《劳资争议处理法》的修订 / 184

四 两不讨好 / 188

第七章 党治与军治

一 中政会与中常会 / 195

二 重军轻党 / 214

第八章 党政关系：党治在地方层级的运作

一 党政分开 / 227

二 双重衙门的权力之争 / 238

第九章 政治录用：党员对政治资源的控制程度

一 党义治国还是党员治国 / 247

二 入党与入仕的关联 / 250

第十章 党的派系化与派系的党化

一 力行社：派系党化 / 261

二 CC系：党与派的双重面相 / 269

三 支撑与内耗 / 289

第十一章 战前党员群体分析

一 上层有党，下层无党 / 293

二 党员的社会构成 / 307

三 不好意思公开承认是党员 / 312

第十二章 党、政、团：战时体制的调整

一 三青团：党外造党 / 322

二 学而优则仕，学而不优则党 / 330

第十三章 战争泥淖中的党机器

一 党势扩张与党员构成的变化 / 340

二 战时党员吸纳机制 / 348

三 基层：空、穷、弱、散 / 355

第十四章 “六大”前后的派系政治与精英冲突

一 中央委员的派系构成 / 365

二 派系、代际冲突与体制内的自省 / 380

三 革新与自省的限度 / 399

第十五章 弱势独裁政党的历史命运

一 二十年之预言 / 404

二 军权唯大 / 407

三 弱势独裁 / 408

征引文献

精彩书摘

第十二章 党、政、团：战时体制的调整

抗日战争对国民党党机器的影响是多方面的。它使国民党丧失了长江下游地区的组织基础，导致本来就松弛涣散的国民党组织在抗战初期一度濒临溃散的边缘。另一方面，这场民族战争又为国民党提供了一次重振旗鼓、起死回生的契机。抗战初期，国民党在民族主义的诉求和激荡下曾一度获得社会各界民众的支持。本已大失民心的国民党借民族危机的遮掩和刺激而得以苟延存续。抗战初期，新当选总裁的蒋介石为拯救国民党的组织危机，在国民党之外另组建一个新的组织——三民主义青年团。但令蒋介石始料未及的是，三青团不但没有匡持国民党，为国民党吸收新鲜血液，相反以自主性组织的姿态，演化为与国民党党机器争衡的有力劲敌。党团之间为争夺政治资源，互不相容，势如水火，从而使派系纷争的国民党又增添一个新的内耗对手。三青团不仅未助于国民党的改造和新生，反而加速了国民党的分裂和溃败。

一 三青团：党外造党

蒋介石对党机器连篇累牍的批评谴责言论，表明他对国民党的组织弊端早已洞悉无遗。1932年前后，力行社和“青白团”两个秘密法西斯组织的相继成立，虽可视做蒋介石对国民党组织危机所采取的一种应救措施，但这种在党机器之外另组秘密团体的做法，不仅未能解决国民党既有的危局，相反却酿造和激发了新的派系纠纷。

1938年4月，蒋介石在国民党临时全国代表大会上正式当选为国民党总裁。蒋虽早已升到了权力的巅峰，但总裁的头衔对他仍具有非同寻常的意义。它意味着在国民党的党统和法理上，蒋作为继孙中山之后的第二代党的合法地位得以正式确立。

作为党的总裁，蒋介石显示出比战前更为忧切的情绪。就在蒋当选为总裁的临时全国代表大会上，蒋没有轻松愉快地发表一番鼓舞斗志、振奋人心的讲话，而是心情沉重地发出了数年来言词最为痛切的警告：

我请各位严重注意：我们的党差不多已成为一个空的躯壳而没有实质了，党的形式虽然存在，但党的精神差不多是完全消失了！……我说这句话，心里很悲痛，很难过，但是现在的情形，我们革命不但是遇到挫折，而且差不多快要失败。本党既逢到艰难而快要消失了，此时如不说，将更没有说的机会。我们此时不忏悔，将更没有忏悔的机会。〔 1 〕

历经十年当政，蒋介石是如此评价国民党人的：做官不做事；有私利而无公利，有小我而无大我；重权利而不重责任，享权利而不重义务；不能为国牺牲，为民服务，为主义奋斗。“一般党员既不智，又不仁，复不勇”，懒惰，虚伪，散漫，迟滞。对于国民党组织，蒋介石的评价是：有上层而无基础，有党员而无民众，有组织而无训练，有党章而无纪律，有议案而无行动。他说：“现在全国各地，党员没有活动，党部缺乏工作，甚至只有空的党部而不见党员，或只有党员名册，而不见党员活动。”他毫不掩饰地说：“到了现在，本党差不多是奄奄一息，沉寂无声，一般民众不仅对党无信仰，而且表示蔑视。”〔 2 〕

国民党长期以来积淀的诸多弊窦使作为高领导者的蒋介石陷入了深沉的忧虑之中。他认识到这场民族战争是拯救国民党的一次契机。如果不能抓住这次契机，国民党很可能没有再起的机会。于是他痛下决心：“救国必先救党”，“救党必先自救，必先要救起党的各级干部和各个党员”〔 3 〕。

然而，对国民党的病情作出诊断并不难，但要开出对症的药方却非易事。如何挽救国民党，蒋显然作过反复思量。在国民党以往历史上，从同盟会、国民党、中华革命党，至中国国民党，孙中山曾多次更改党名，改组党务，平均六年即进行一次大的改组。国民党早已病若沉疴，非挹注猛药难为功，鉴此，作为总裁的蒋介石也曾动过将党机器停闭，“从新改造”，甚至有过更改党名的念头。〔 1 〕然而，蒋最终所选择的路线，仍然不是对衰老败废的党机器进行大刀阔斧的彻底改造，而是在旧的党机器之外，另起炉灶，重组一个新的具有政党形态的组织——三民主义青年团。这实际上又重蹈了战前组织力行社的覆辙。唯一不同的是，力行社是一个秘密的组织，而三青团则是一个公开的组织。战前“党方”与“社方”之间相对隐蔽的恶性暗争，又被“党方”与“团方”之间的公开较量继承和延续下来。〔 2 〕

三青团正式成立于1938年7月9日，而实际的酝酿筹备始于1937年抗战爆发前夕。无论在组织设计者的意识中，还是在人们最初的传闻和认知中，三青团都是一个具有政党形态的组织。1937年暮春，南京官场中已流传委员长打算另外组织一个党的说法。〔 3 〕问题是，作为国民党的总裁，蒋介石为什么不直接改造国民党，而要在国民党之外，设立一个与国民党双轨并行的新党？

蒋当时最主要的考虑，认为国民党沉疴太深，积重难返，无法彻底改造。在蒋看来，国民党对全国民众已失去了吸引力。特别是年青一代瞧不起国民党。在这种情况下，蒋设想成立一个主要以青年为对象的新的“革命组织”，期待通过这个新的组织将那些对国民党产生反感的年青一代重新吸引过来，并赋予这个新组织以革新国民党积弊的“革命”重责。一个鲜明的例子：在三青团筹组的过程中，当讨论到新组织的名称时，陈立夫向蒋介石建议在“三民主义青年团”的名称之前冠上“中国国民党”几个字。蒋当即斥责说：“有你这‘中国国民党’几个字，人家就不来了。我看就是用三民主义来号召的好，用我的名义来号召的好。”〔 1 〕蒋在三青团成立之后的一次谈话中，曾坦言他为什么要在国民党之外另设三青团的动机：

本来中国的革命，有中国国民党来领导，只要中国国民党能复兴，就不必另设青年团；即令有组织青年团的必要，亦可以附设于国民党以内。但是我们现在为什么要从新创立这一个三民主义青年团呢？就是因为我们国民党这几年来消沉散漫，成为积重难返的局面，不论精神纪律，都是异常衰颓，可以说党部都已变成了衙门，而党员已变成了官僚，无论如何设法改造，都不能彻底改造过来！在本党没有彻底改革以前，如果吸收青年进去，那只有害了青年，而无补于革命，所以要另外设立一个青年团，来组织一般有为的青年，好使他们承担中国革命的事业！〔 2 〕

蒋立三青团的另一重要考虑，是想统合党内各派系于一炉。特别是当蒋在党内的领袖地位正式确立以及国共两党重言合作以后，战前成立的几个以拥蒋反为中心目标的秘密派系组织已完成其阶段性任务。而这些派系之间的恶性内耗，亦令蒋感到有统一的必要。按理，蒋可以训令各派系停止活动，并在国民党的旗帜下团结起来。但因国民党党机器长期以来被CC系一派所掌控和垄断，其他派系很难涉足。换言之，国民党在当时人们的认知中，早已成为一派之党，若以此统合其他派系，其他派系难免有被CC系收并之感，加之利益分配不均，亦难以打成一片。蒋认识到只有成立一个新的组织来摄纳各派，各派才会心悦诚服。

蒋在成立三青团之前，曾有一个重要的计划，即想统合国民党以外的其他政党。蒋曾向中共明确表示，如果共产党愿意与国民党合并，国民党的名义可以取消，党的组织章程可以修改。据称青年党与国家社会党已表示可以接受或考虑。中共则明确表示合作可，合并不可。此议遂寝。三青团的成立，最初亦隐含有另立新组织以向其他党派表达合并意向和吸引其他党派参与的企图。

蒋介石寄望三青团重振国民党的“革命精神”，重塑一个革命新血轮的形象。在三青团成立的第一年里，蒋在对三青团中央干部的几次内部讲话中，反复强调国民党已经衰老腐败，严厉批评国民党的种种缺失，并训勉和提醒三青团要以国民党为鉴戒，万不能重蹈国民党的覆辙。蒋最初还流露出要赋予三青团在革命任务中以领导的角色，大有取国民党而代之的姿态。在蒋的话语中，国民党几乎成了一个腐化没落的反面教材，而三青团则被赋予新生革命集团的角色。〔 1 〕

虽然不能武断地认为身兼国民党总裁和三青团团长的蒋介石会蓄意鼓动党团之间相互拆台，但当蒋不断将三青团的新使命与国民党的旧形象反复对比时，难免给人留下这样的印象：三青团形同“新宠”，国民党有如“弃妇”。“党员看团员，好象是新起之敌；团员看党员，当作落伍分子”〔 2 〕。蒋对三青团既以新生力量相期，三青团团员亦不免自我认知膨胀。他们以“新生命”、“新细胞”、“新血轮”自诩，对国民党公开嘲笑、讽刺、轻蔑，并有意散布“党旧团新”、“团高一切”等言论。〔 3 〕在三青团的宣传凸显下，国民党被推到了一个至为尴尬的境地，留在国民党内的人被目为衰颓腐化之辈，甚至被三青团列为革命的对象。

国民党党机器长期以来为CC系一派所独掌，CC系对国民党党务组织的缺失负有难以推卸的责任。在这种情况下，新建立的三青团既被赋予革新国民党积弊的重任，CC系自然不能再充当三青团的组织中坚。基于这一考虑，蒋介石在筹组三青团时，属意由原力行社成员主要承担起这个新组织的组建任务。〔 1 〕蒋只分配CC系在团内扮演适度调节力行社势力的角色。但由此一来，战前CC系与力行社之间的派系宿怨，顺理成章地转变为党团之间的对峙和冲突。蒋介石本来希望通过三青团来统合和弥缝党内各派，结果反而陷入更深更浊的派系斗争的泥淖中。

县乡中国：县域治理现代化 杨华 著

一本展现县乡政治生态的写实白描书，作者累计调研超过1300天。房宁、贺雪峰、陈文胜、颜昌武、吕德文、欧阳静联袂推荐。

编辑推荐

县官如何治县？从这里读懂中国政治

显微镜下的县乡政治剖面观察

深描中国政治的实际运行

讲述了许多似曾相识而又耐人寻味的真实案例

道出了县乡干部工作的酸甜苦辣

本书是“田野的灵感、野性的思维、直白的文风”的范本

房宁、贺雪峰、颜昌武、吕德文、欧阳静联袂推荐

内容简介

县乡政府是如何运作的？

国家的各项政策是如何在县域社会落地的？

县级党委政府与乡镇党委政府如何互动？

县级党委政府如何调动乡镇的工作积极性？

县域领导干部如何树立权威？

乡镇如何利用现有资源做工作？

县域中的基层干部的状况和发展前景如何？

《县乡中国：县域治理现代化》一书深描中国政治的实际运行，对上述问题做了抽丝剥茧、入木三分的剖析，是一本展现县乡政治生态的写实白描书。

依循贺雪峰教授领衔的华中研究团队的学术路径，作者近年来将研究重点从农村转向县乡，对县域治理中的体制、机制、政策、权力、财政、人事、事务等进行了全方位的调查研究。该书就是作者近年调研和思考的心血之作，是一部从大地中生长出来的作品。

书中真实再现、集中探讨了县乡政治运行中出现的新问题、新情况、新经验，涉及中央与地方、顶层与一线、领导与干部、政治与治理、属事与属地、跨级与上级、监督与自主等基层治理的基本主题。

书中讲述了大量人们耳熟能详又耐人寻味的真实案例，揭示了县乡政治运作的深层逻辑和机理，抓住事物本质而又生动形象，尝试学理分析而又深入浅出，是“田野的灵感、野性的思维、直白的文风”的范本。

作者简介

杨华，社会学博士，武汉大学社会学院教授，中国乡村治理研究中心特聘研究员，博士生导师。农业农村部社会事务司咨询专家；湖北省反邪教协会咨询专家；*****宏观经济研究院咨询专家；湖北省政协农业和农村委员会参政议政人才库专家；观察者网、澎湃网专栏作家；湖北省党建智库专家。

2007年开始从事农村调研，在全国近20个省市调研，累计调研时间超过1300天。在《管理世界》《政治学研究》《开放时代》《经济学家》《读书》等核心刊物发表论文100余篇，出版专著4部。据《北京工业大学学报（社会科学版）》2021年第5期刊文统计，全国45岁以下青年社会学学者近五年CSSCI刊物他引排名。

精彩书评

县域治理是中国国家与社会治理的重要界面，承载着重要的治理职责，同时也是存在问题最多的领域。年轻学者杨华的《县乡中国》聚焦当代中国治理的关键层面，紧扣县域治理中的关键人群和核心问题，深刻揭示出，当前我国县域治理中的核心问题是治理的双重价值——统一性与灵活性之间的张力与平衡，以及这一张力作用于治理的主体——县官而导致的治理行为的二重态。这本著作对我国地方及基层治理的研究深刻、透彻、犀利。如果说社会学是社会的“生理学”，那么政治学就是社会的“病理学”。《县乡中国》好似一篇准确而详尽的中国县域治理问题的诊断书。

——房宁（中国社会科学院政治学研究所原所长、党委书记，四川大学讲席教授）

依循华中研究团队的学术路径，杨华近年将研究重点从农村转向县乡，对县域治理中的体制、机制、政策、权力、财政、人事、事务等进行了全方位的调查研究。《县乡中国》正是这一研究的阶段性成果，它涉及了中央与地方、顶层与一线、领导与干部、政治与治理、属事与属地、跨级与上级、监督与自主等基层治理的基本主题，集中探讨了中国县域治理的基本经验和面临问题，有助于拓展和深化学界对县域治理的理解。

——贺雪峰（武汉大学社会学院院长，教授，博士生导师）

杨华十多年来不间断地深入东中西部各省基层做实地调查，将集体调研与个人思考结合起来，方法科学，经验丰富。近年他将研究重心转向县域治理，对县乡一线实践的机制与逻辑有较为深刻的把握。《县乡中国》文字浅显易懂，内容充满泥土气息，其中不乏崭新的学术议题和观点，也有别具一格的基层工作总结和反思，是一本研究者和县乡干部皆宜阅读的著作。

——陈文胜（湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、博士生导师）

杨华的作品，总是给人一种“于朴实处见睿智”的冲击。这本书也不例外，围绕“县官不如现管”这一治理命题，依托丰富而深入的田野调研，以一种理性化和系统性的方式，讲述了县域治理中大量耳熟能详而又耐人寻味的故事，为“把论文写在祖国的大地上”提供了生动注脚。

——颜昌武（暨南大学公共管理学院教授、博士生导师，《行政国家》译者）

《县乡中国》从县域治理的内部视角出发，对县域治理体系、县域治理能力、县域治理的自主空间、基层干部的激励和发展，做了生动和形象的解读。书中的很多内容，在调研讨论、学术报告和日常交流中，我都听作者讲过，深受启发。杨华的文字的一大特点是，文笔细腻生动，富有想象力，是“田野的灵感、野性的思维、直白的文风”的范本。读者阅其文章，一定是在享受一场思想盛宴。

——吕德文（武汉大学社会学院教授、博士生导师）

郡县治，天下安。但县官如何治县，我们仍知之甚少，此书恰好呈现了县治的诸多场景。杨华的这些研究可能不那么“精致”，不那么成熟，但绝不平庸，他的观察和思考无论对基层干部还是相关研究者都不乏启发性。这是从大地中生长出来的东西，是有生命力的。—— 欧阳静（江西财经大学财税与公共管理学院教授、博士生导师）

目录

第一篇　县域治理体系现代化

条块关系：博弈与均衡

资源与考核：条块体制中的支配关系

县乡关系：从共谋到卸责

从县乡两个一把手说起：县乡党政关系实践形态

领导的权威如何树立：单位政治与一线政治

“片线结合”：不变体制变机制

河长制是个好东西

监督下乡：问责成为主要激励方式

第二篇　县域治理能力现代化

基层工作与政治任务

政治任务与过程管理

工作流程化与治理能力现代化

乡镇治理机制创新的约束

注意力内卷：基层“创新”泛滥的逻辑

基层党建如何避免形式主义

加强党的领导遏制村级贿选

基层安全生产治理：管理比执法更重要

基层治理中的防“二次事件”

县级执法权怎么下沉

如何做好非中心工作：以项目为抓手

第三篇　县域治理的自主空间

基层治理要有自主空间

自主性激励：让基层干部把工作当事业

政策沟通与政策谈判空间

领导出面与解放领导

基层领导开展工作的支持结构

迎检、暗访与加码

“体现工作”：基层虚事实做的逻辑

乡镇人事权的限度与突破：以普通干部选聘岗位为例

县官不如现管：多层级视频会议成负担

第四篇　基层干部的激励与发展

综合考核变“全中心”工作考核：激励功能弱化

忙闲不均：职级并行制度亟待健全

领导用人的艺术：隐性层级与曲线流动

中层配备与事业编激励：让多数人看到希望

年轻干部职场里那点事：“努力就有机会”

年轻干部职场外那点事：拮据的经济与健康的社交

驻村第一书记的角色与工作

一个普通公务员的成长

精彩书摘

从县乡两个一把手说起：县乡党政关系实践形态

党政关系有制度上的关系，也有实践中的关系。制度规定是前提，实践中因嵌入不同的制度环境、政治生态、权力结构而表现出多种形态。制度上，县级党政关系与乡镇党政关系是一致的。但实践中，二者有较大差异。

一、乡镇没有两个一把手

某乡镇党政办申主任跟我讲了他们乡镇书记与镇长的一个故事。镇长喜欢打篮球，有一次跟邻镇干部约好到邻镇去打友好赛。镇长觉得这不是公对公的事情，就没有想到要跟书记沟通一下。申主任提醒了他，但他觉得没必要。书记知道此事后，在例会上严肃批评了镇长没有组织纪律的行为，并说镇上“只有一个一把手，没有两个一把手”。这句话让镇长十分尴尬，也凸显了乡镇党政关系的实质。

在乡镇不存在书记是党委一把手、镇长是政府一把手的说法。在书记眼中，整个镇上的事情无论是干部人事，还是经济财权，都掌握在自己手中。镇长跟其他干部一样，在书记那里就是普通干部，也要听书记的话。乡镇决定都由书记做出，镇长不能做决定。我在江西一个乡镇访谈党委书记时，镇长三番两次跑过来汇报，说一个村的小组长想在扶贫项目中搞个名额，问书记怎么办。书记挥手说了几次“这种事情你说了算”。这才算是书记授权给了镇长，否则镇长就不能自己做决定。

在其他干部眼中，镇长是主持政府的一把手，地位和权力与其他干部有质的区别。镇长是正科级干部，进入了县域权力的核心圈，官阶、地位都比其他干部高。但是，如果镇长自己也真把自己当个“角儿”了，事事做主，不跟书记沟通汇报，就会引起书记反感。书记会认为镇长没有摆好自己的角色，不仅越权，还有争权的味道。书记需要的是一个能够摆正自己位置的镇长：领会书记的意思和坚定执行决定，有事多沟通、多汇报，没事不找事。

镇长把自己当“镇长”，就使得一个乡镇有两个权力核心，这个乡镇就可能陷入权力斗争的泥潭，什么事都做不成。

镇长的正确角色是党领导下的政府的办事员，不是政府的一把手。尽管书记和镇长的级别都是正科级，但权力和地位相差很大。

二、乡镇部门不健全不独立

乡镇是一个纯粹的执行部门。政策执行部门与制定部门具有完全不同的权力属性。制定部门可以有多重权力中枢，政策的制定过程就是利益博弈的过程。这样，制定政策虽然耗时较长，但是更符合多元利益的实际，使其在执行过程中较少受到阻碍。政策执行部门则必须政令畅通，快速地将政策执行下去。这个过程中如果还有博弈等，就会影响政策执行。政策执行部门的权力应该是集中化、一元化的。越到基层，政策的执行性越强，制定性越弱，权力的集中化程度就越强。

在具体工作上，乡镇党委书记和班子其他成员虽然有名义上的分工，但在面对驻村工作、中心工作时，乡镇干部都是一起干，专业性不那么强，分工也不那么明确。在乡镇治理事务中，分不开哪是党务、哪是政府工作、哪是群团工作、哪是企事工作，许多工作都是一笼统、一麻袋，搅合在一起，需要党委负责统筹协调。乡镇工作的总体性和统合性，决定了权力行使也要具有总体性和统合性。

这样，乡镇权力也就必然集中在党委书记手中。乡镇是一个整体，无论是政府的事情还是党委的事情，都得让书记知道，要通过书记，这叫规矩。作为镇长，在其中就难以找到自己具体的事务，只有书记分配给他的事才是他要做的事。书记的秉性、好恶、擅长的事情不同，分配给镇长的事情就不同。

比如，A省某镇的书记擅长做具体实务，不习惯在办公室发号施令，他就把镇上党务、纪律及日常事务都交给镇长去管，自己去村里搞征地拆迁、搞小城镇建设、做群众工作或向上跑项目。另一个镇的书记则主要在办公室待着，把任务分配给镇长去执行，自己不插手具体事务。B省某镇的书记则把经济发展、招商引资的事务交给镇长去搞，自己统揽全局。C省某镇的书记则在年初就让各个干部自己制订一年的工作任务，并叮嘱除非重大的、实在需要书记协调的事，一般不要打搅他，他要做的就是年终按计划考核镇干部、协调重大事务。

党委书记不仅掌握了乡镇的人事权，还掌握了乡镇的财权和事权。一般来说，财权是掌握在政府一把手的手中。但是，在乡镇，签字权力在书记手中。乡镇长不直接掌握任何权力。

之所以如此，最主要的原因是乡镇的科层化程度不高。所谓“科层化”，就是政府机构（部门）设置是否完整、权力行使是否独立。如果部门设置完整，本级部门又能独立行使职能权力，那么说明科层化程度较高，反之则低。科层化是现代国家构建的重要途径和体现。但是，在乡镇一级的政府部门，一方面，部门是不完整的，即并不是所有的部门在乡镇都有设置；另一方面，这些不完整的部门，大多也是县级部门的派出机构，它们没有独立的行政职能，其人事权、财权和行政权力都掌握在上级部门手中，与乡镇没有隶属关系，乡镇长没有权力调动它们。

垂直站所与乡镇的关系在制度上较为清晰，但在实践中却较为复杂。这些站所虽是上面的派出机构，但是它们又设在乡镇，许多工作需要乡镇层面的配合；它们的人财物权属于上级直属部门，但是权力行使又在乡镇范围内，乡镇有很多工作需要它们配合。所以，乡镇不能直接给垂直站所下命令、分配事务，即便分配了，站所人员也可以敷衍，不完成、完成得不好，乡镇也拿它们没办法。

那么，在实际工作中，垂直站所跟乡镇的关系不是隶属关系，而是相互配合的关系。在乡镇，能够协调站所关系的人得满足两个条件：一是权威性。站所会考虑到权威关系而配合乡镇工作。二是长期交往中的私人或工作关系。乡镇的相关分管领导与相关站所交集多，关系较好。前一个条件中的权威是乡镇党委书记，他们在县域政治中具有一定权威，跟县级领导、部门领导有一定的关系，下面站所会给他们面子；同时，虽然乡镇不掌握站所的官帽子和钱袋子，但是乡镇有对站所一把手的人事建议权和考核参考权，如果乡镇党委书记坚决不愿意某个人任自己所在乡镇站所的一把手，或者向上面反映他们的问题，上面都会考虑党委书记的意见。乡镇为了更好地开展工作，会把一些重要的站所一把手选为党委委员，或者给予站所一定的办公经费、年终福利等。鉴于此，站所对乡镇党委书记的工作动员会积极响应，由此也增强了乡镇党委书记的权力。在这方面，乡镇长要逊色。站所需要乡镇配合工作时，就要动员乡镇的力量，而对乡镇的资源动员能力最强的就是党委书记，所以站所要积极搞好与党委书记的关系，自然也会配合党委书记的工作。

就分管工作而言，主要是党委副书记、常务副镇长分管较为重要的部门，比如派出所、财政所等，他们与站所一把手的关系就会较近。在乡镇一级，班子成员虽然有排序排位，但是不存在直接的上下级隶属关系，就是排位靠前的副书记也不能直接命令其他班子成员干活。为了动员其他班子成员协助其工作，副书记就得帮他们干活。比如在某班子成员的工作需要派出所出面，而他又没办法动员派出所时，副书记就可以利用与派出所的关系，请派出所配合该班子成员工作，等下次副书记需要该班子成员干活时，对方也会积极配合。乡镇长不分管具体工作，他跟主要站所长的关系还不如党委副书记。当然，党委书记对站所的动员能力最强，各班子成员要完成自己的分管工作，有时候也需要借助党委书记对站所的权威动员。而乡镇的内设科室，其人事权在乡镇党委书记手中，直接听命于党委书记。

归结起来，乡镇事务具有整体性，专业性不足，科层部门设置不完整、职能不强，以致权力运行更多的是权威性、协调性、配置性而不是法定性，这为具有总体性特征的党委书记的权力运行提供了基础。乡镇长在这种格局中权力空间较少。